Art. 16: Il deposito del progetto

Art. 16. (L) (1): Il deposito del progetto e i diritti degli espropriati
Le modalità che precedono l’approvazione del progetto definitivo

1. Il soggetto, anche privato, diverso da quello titolare del potere di approvazione del progetto di un’opera pubblica o di pubblica utilita’, puo’ promuovere l’adozione dell’atto che dichiara la pubblica utilita’ dell’opera. A tale fine, egli deposita pressa l’ufficio per le espropriazioni il progetto dell’opera, unitamente ai documenti ritenuti rilevanti e ad una relazione sommaria, la quale indichi la natura e lo scopo delle opere da eseguire, nonche’ agli eventuali nulla osta, alle autorizzazioni o agli altri atti di assenso, previsti dalla normativa vigente. (L) 2. In ogni caso, lo schema dell’atto di approvazione del progetto deve richiamare gli elaborati contenenti la descrizione dei terreni e degli edifici di cui e’ prevista l’espropriazione, con l’indicazione dell’estensione e dei confini, nonche’, possibilmente, dei dati identificativi catastali e con il nome ed il cognome dei proprietari iscritti nei registri catastali. (L) 3. L’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’articolo 15 consente anche l’effettuazione delle operazioni previste dal comma 2. (L)
2. Al proprietario dell’area ove e’ prevista la realizzazione dell’opera e’ inviato l’avviso dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1, con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento. (L)
3. Allorche’ il numero dei destinatari sia superiore a 50 si osservano le forme di cui all’articolo 11, comma 2. (L)
4. Ai fini dell’approvazione del progetto definitivo degli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, l’avviso di avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilita’ e’ comunicato con le modalita’ di cui all’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190. (L)
5. Se la comunicazione prevista dal comma 4 non ha luogo per irreperibilita’ o assenza del proprietario risultante dai registri catastali, il progetto puo’ essere ugualmente approvato. (L)
6. Se risulta la morte del proprietario iscritto nei registri catastali e non risulta il proprietario attuale, la comunicazione di cui al comma 4 e’ sostituita da un avviso, affisso per venti giorni consecutivi all’albo pretorio dei comuni interessati e da un avviso pubblicato su uno o piu’ quotidiani a diffusione nazionale e locale. (L)
7. L’autorita’ espropriante non e’ tenuta a dare alcuna comunicazione a chi non risulti proprietario del bene. (L)
8. Il proprietario e ogni altro interessato possono formulare osservazioni al responsabile del procedimento, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione dell’avviso. (L)
9. Nei casi previsti dall’articolo 12, comma 1, il proprietario dell’area, nel formulare le proprie osservazioni, puo’ chiedere che l’espropriazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano state prese in considerazione, qualora per esse risulti una disagevole utilizzazione ovvero siano necessari considerevoli lavori per disporne una agevole utilizzazione. (L)
10. L’autorita’ espropriante si pronuncia sulle osservazioni, con atto motivato. Se l’accoglimento in tutto o in parte delle osservazioni comporta la modifica dello schema del progetto con pregiudizio di un altro proprietario che non abbia presentato osservazioni, sono ripetute nei suoi confronti le comunicazioni previste dal comma 4. (L)
11. Se le osservazioni riguardano solo una parte agevolmente separabile dell’opera, l’autorita’ espropriante puo’ approvare per la restante parte il progetto, in attesa delle determinazioni sulle osservazioni. (L)
12. Qualora nel corso dei lavori si manifesti la necessita’ o l’opportunita’ di espropriare altri terreni o altri edifici, attigui a quelli gia’ espropriati, con atto motivato autorita’ espropriante integra il provvedimento con cui e’ stato approvato il progetto ai fini della dichiarazione di pubblica utilita’. Si applicano le disposizioni dei precedenti commi. (L)

(1) Articolo così sostituito dal Dlgs. 27 dicembre 2002, n. 302.

Cons. Stato 3561/11: obbligo di specifica comunicazione
Illegittimo l’avviso di avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità, dato in forma pubblica se non contenga elementi sufficienti per garantire ai proprietari di individuare la loro posizione.

Consiglio di Stato  sez. VI, 27 luglio 2011, n. 4497: carattere speciale della normativa
Il carattere speciale delle disposizioni di cui agli artt. 11 e 16, d.P.R. n. 327 del 2001 rende inapplicabile la norma generale dell’art. 8 comma 3, l. n. 241 del 1990. Così: T.A.R.  Reggio Calabria, 22 marzo 2007, n. 243: L’art. 16, d.P.R. n. 327 del 2001 tipizza un “particolare avviso” minuziosamente disciplinato per il proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera, con obbligo per l’amministrazione di pronunciarsi sulle osservazioni proposte “con atto motivato”, beninteso che l’accoglimento in tutto ed in parte delle stesse comporterebbe la “modifica del progetto”. È chiaro che in materia espropriativa, quindi, il legislatore ha voluto garantire l’effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione, in contraddittorio, della volontà definitiva dell’amministrazione. Essendo l’attività espropriativa connotata di ampi margini di discrezionalità amministrativa e tecnica, dall’omissione dell’avviso deve farsi derivare la illegittimità del provvedimento di esproprio, non essendo possibile fare ricorso all’art. 21 octies comma 2, l. n. 241 del 1990, soprattutto perché, in carenza delle eventuali possibili osservazioni di parte, non è dato riscontrare come “palese” che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

T.A.R.  Campobasso  Molise  sez. I, 26 gennaio 2011, n. 26: omissione di comunicazione, quali diritti?
È inammissibile il motivo di ricorso con il quale si denuncia l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento volto alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, prescritta dall’art. 16 comma 4, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ove il ricorrente si sia limitato a denunciare il vizio sotto un profilo meramente formale ed abbia omesso di allegare circostanze od elementi tali da poter comprovare la possibile incidenza della mancata partecipazione sulla determinazione finale.

T.A.R.  Napoli  Campania  sez. V, 11 gennaio 2011, n. 50: obbligo di avviso e osservazioni
In caso di esproprio di un fondo agricolo per la realizzazione di impianti per la produzione di energia rinnovabile non può essere disatteso quanto previsto dall’art. 16 d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 che tipizza un particolare avviso minuziosamente disciplinato per il proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera e, garantendo l’effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione, in contraddittorio, della volontà definitiva dell’amministrazione, obbliga quest’ultima a pronunciarsi sulle osservazioni proposte con atto motivato, beninteso che l’accoglimento, in tutto ed in parte delle stesse comporterebbe la modifica del progetto. Le amministrazioni esproprianti devono dunque garantire le dovute esigenze partecipative dei diretti interessati in quanto soggetti lesi da una attività, senz’altro di pubblico interesse, ma pur sempre invasiva del primario (e costituzionalmente tutelato) diritto di proprietà, specie in un settore, come quello energetico, nel quale il beneficiario finale dell’esproprio sarà pur sempre un altro soggetto privato.

T.A.R.  Cagliari  Sardegna  sez. II, 23 novembre 2010, n. 2607: obbligo di avviso, finalità
L’art. 16, d.lg. n. 327 del 8 giugno 2001, relativo alle modalità procedimentali che precedono l’approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica, tipizza una particolare tipologia di avviso di avvio del procedimento, da inviare al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera; l’adempimento di tale obbligo è strumentale a garantire una effettiva e non meramente formale partecipazione al procedimento, che culmini con una esplicita valutazione dell’amministrazione sulle osservazioni del privato, al fine di una comparazione dei contrapposti interessi coinvolti.

T.A.R.  Salerno  Campania  sez. II; 08 novembre 2010, n. 12305: proprietario effettivo diverso dal proprietario catastale
Conformemente al disposto dell’art. 16, d.P.R. n. 327 del 2001, deve ritenersi che la mancata notifica degli atti espropriativi ai proprietari effettivi, diversi da quelli indicati in catasto, non solo non assume carattere invalidante degli atti espropriativi stessi, ma nemmeno legittima una difesa tardiva da parte di questi ultimi – in sede sia di impugnazione giurisdizionale, che di presentazione di osservazioni in sede amministrativa, in ordine alle scelte operate dall’amministrazione – essendo comunque onere del privato interessato curare l’esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica del bene oggetto della procedura ablatoria, senza che eventuali sue negligenze possano andare comunque a discapito del buon andamento dell’azione amministrativa, a tutela del quale può dirsi anche posto il principio della certezza delle situazioni giuridiche nell’attività della p.a.

T.A.R.  Brescia  Lombardia  sez. II, 01 luglio 2010, n. 2424: il termine per le osservazioni
L’art. 16 comma 10, d.P.R. n. 327 del 2001 non specifica se il rispetto per la presentazione delle osservazioni da parte del interessato dall’espropriazione debba essere valutato facendo riferimento al momento in cui le osservazioni risultano formulate ovvero al momento del loro ricevimento. Considerata però la natura indiscutibilmente perentoria del termine stesso, il Collegio ritiene che per accertare il suo rispetto debbano essere applicati i principi generali previsti per i termini decadenziali, con la conseguenza che esso può essere ritenuto rispettato se i proprietari possono comprovare di aver provveduto all’invio delle osservazioni nel termine assegnato. Ciò a prescindere dal giorno del ricevimento da parte dell’Amministrazione, non potendosi imputare al proprietario né l’eventuale ritardo del servizio postale, né quello per l’assunzione al protocollo comunale. La previsione contenuta nell’art. 16 citato, infatti, introduce una deroga al principio generale per cui nel procedimento amministrativo il termine per la presentazione delle osservazioni è ordinatorio. Date le conseguenze decadenziali di tale specificità della disposizione, i giorni assegnati al cittadino-espropriando per la presentazione delle osservazioni debbano ritenersi liberi, pena la frustrazione del principio che garantisce la partecipazione al procedimento.

T.A.R.  Palermo  Sicilia  sez. III, 12 aprile 2010, n. 4933: mancato accoglimento osservazioni – omissione motivazioni“]In tema di espropriazione per pubblica utilità, l’omissione della motivazione in ordine al mancato accoglimento delle osservazioni, in violazione dell’art. 16, d.lg. 8 giugno 2001 n. 327, comporta l’illegittimità del provvedimento di esproprio.

T.A.R.  Bari  Puglia  sez. III, 17 dicembre 2008, n. 2891: il piano particellare di esproprio
Il piano parcellare da allegare al progetto definitivo dell’opera pubblica, ai sensi dell’art. 16 d.P.R. n. 327 del 2001, e dell’art. 13 dell’allegato al d. lg. n. 163 del 2006, deve indicare i terreni di cui si prevede l’espropriazione o l’asservimento, non anche le aree da sottoporre ad occupazione temporanea ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 327 del 2001. L’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento di approvazione del progetto definitivo e, successivamente, la avvenuta approvazione dello stesso, ai sensi degli art. 16 e 17 d.P.R. n. 327 del 2001, sussiste esclusivamente nei confronti dei proprietari dei terreni da espropriare o asservire, e non già dei titolari delle aree da sottoporre ad occupazione temporanea ai sensi dell’art. 49 d.P.R. n. 327 del 2001.

T.A.R.  Torino  Piemonte  sez. I, 10 ottobre 2008, n. 2567: il termine per le osservazioni 2“]L’obbligo di comunicare agli interessati l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 16, d.P.R. n. 327/01 non può ritenersi assolto qualora la p.a. abbia concesso un termine troppo breve per consentire un’effettiva e concreta partecipazione al procedimento.

T.A.R.  Catanzaro  Calabria  sez. I, 08 maggio 2008, n. 441: la richiesta di esproprio della porzione residua“]Non integra manifesta illogicità la scelta dell’Amministrazione di procedere all’esproprio solo di una frazione di terreno e non dell’intero fondo su cui realizzare l’opera pubblica, dato che il contemperamento tra l’interesse pubblico ad espropriare solo le aree necessarie alla realizzazione dell’opera pubblica e l’interesse del proprietario espropriato ad una proficua utilizzazione della parte del fondo non appresa, è assicurato dall’articolo 16 comma 9, d.P.R. n. 327 del 2001, secondo il quale il proprietario dell’area, nel formulare le proprie osservazioni, può chiedere che l’espropriazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano state prese in considerazione, qualora per esse risulti una disagevole utilizzazione ovvero siano necessari considerevoli lavori per disporne una agevole utilizzazione.

T.A.R.  Napoli  Campania  sez. V, 01 febbraio 2007, n. 823: progetto preliminare e progetto definitivo
Quando, come nel caso di specie, la realizzazione di un’opera pubblica avviene attraverso diverse fasi progettuali, di cui una preliminare e l’altra definitiva, è a quest’ultima che, ai sensi dell’art. 12 comma 1, lett. a) d.P.R. n. 327 del 2001, deve essere riconosciuta la natura e gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità. Ne consegue che solo nell’ambito del procedimento volto all’approvazione del progetto definitivo debbono essere rispettate le garanzie procedimentali previste dagli artt. 7, l. n. 241 del 1990 e 16, d.P.R. n. 327 del 2001, mentre ciò non è necessario ai fini dell’approvazione del progetto preliminare. Ove fosse consentito all’ente pubblico di disattendere immotivatamente l’apporto procedimentale degli interessati, risulterebbe violata la finalità di tutela sostanziale delle posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti dall’esplicazione del pubblico potere cui si ispirano le norme (quali, ad esempio, gli artt. 7, l. n. 241 del 1990 e 16, d.P.R. n. 327 del 2001), che prevedono, in capo all’amministrazione, oneri partecipativi.

T.A.R.  Bari  Puglia  sez. II, 17 febbraio 2005, n. 594: avviso e diritto di partecipazione
È illegittima ai sensi dell’art. 16, comma 4 e 10, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, la delibera di approvazione del progetto definitivo di una opera pubblica (concretante la dichiarazione pubblica utilità), che non sia stata preceduta dalla comunicazione agli interessati dell’avviso di inizio del procedimento. La giurisprudenza ha costantemente rimarcato l’importanza della partecipazione procedimentale nella specifica materia, osservando che “L’Obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento è, invero, preordinato non solo ad un ruolo difensivo, ma anche alla formazione di una più completa, meditata e razionale volontà dell’Amministrazione; mediante tale comunicazione si mira, quindi, ad attuare una democratizzazione ed una trasparenza nell’esercizio dell’attività pubblica, al fine di consentire, per il tramite del principio del contraddittorio, una efficace tutela delle ragioni del cittadino e contestualmente di apprestare a vantaggio dell’Amministrazione elementi di conoscenza utili nell’esercizio dei poteri discrezionali. In altri termini, la facoltà dei privati interessati di proporre osservazioni e controdeduzioni ed il conseguente obbligo dell’Amministrazione di pronunziarsi motivatamente sulle medesime a conclusione di una vera e propria fase del procedimento svolta in contraddittorio sono intesi ad offrire elementi di valutazione non marginali ai fini del buon andamento e funzionalità dell’azione amministrativa; siffatte finalità sono certamente frustate ove, come nella specie, gli interessati vengono portati a conoscenza dell’opera pubblica quando il relativo progetto è stato già definito in tutte le sue componenti, per cui viene precluso ai medesimi di apportare alcun contributo”.

[toggle title=”Consiglio di Stato, 03561 del 2011: contenuto dell’avviso pubblico“]l’avviso pubblico sostitutivo dell’avviso individuale non può limitarsi alla generica descrizione dell’opera pubblica e alle generica indicazione del Comune in cui ricade, ma deve anche descrivere i terreni o edifici espropriandi, e ove possibile indicare i dati catastali degli immobili e i nomi dei proprietari catastali.

Se si può consentire che nella pubblicità di massa siano omessi i dati catastali degli immobili e i nomi dei proprietari catastali, non può invece acconsentirsi all’omissione della descrizione delle immobili, quanto meno con indicazione del relativo indirizzo o zona.

Diversamente infatti, gli interessati non sono posti in condizione di comprendere, dalla pubblicità di massa contenuta nell’albo pretorio e sulla stampa quotidiana, che sono proprio le loro proprietà ad essere oggetto del procedimento espropriativo.

Pertanto, anche la forma di pubblicità, prescelta in luogo della comunicazione personale, deve essere idonea allo scopo di assicurare l’effettiva partecipazione del privato al procedimento amministrativo, in primo luogo, mediante l’identificazione dei soggetti incisi dalla procedura ablativa, in quanto proprietari del terreno, secondo le risultanze catastali.

Per converso, una forma di pubblicità, priva dell’indicazione delle particelle catastali interessate dall’approvazione del progetto dell’opera e dell’elenco delle ditte espropriande, non è idonea a far conoscere ai proprietari quali terreni di loro proprietà siano interessati alla realizzazione dell’opera e di poter conseguentemente partecipare al procedimento amministrativo (Cons. giust. sic. 4 novembre 2008 n. 902; Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2006 n. 3885; Cons. St., sez. VI, 8 marzo 2004 n. 1077; Cons. giust. sic., 20 gennaio 2003 n. 25).

T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 15/11/2011, n. 1370: obbligo di comunicazione ed effettiva conoscenza
In forza di quanto previsto dagli articoli 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione per p.u.), al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio deve essere inviato l’avviso dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1 (ossia quelli volti a promuovere l’adozione dell’atto dichiarativo di pubblica utilità), con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento. In sostanza, deve ritenersi sussistente un duplice obbligo di comunicazione, il cui mancato assolvimento implica illegittimità dell’atto dichiarativo della pubblica utilità e degli altri atti successivi, a nulla rilevando che l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell’obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell’esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell’omissione della comunicazione di avvio, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso.

Per quanto concerne la partecipazione, di cui all’articolo 16 del D. Lgs. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione per p.u.), relativo alle modalità procedimentali che precedono l’approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica, la norma tipizza una particolare tipologia di avviso di avvio del procedimento, da inviare al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera; l’adempimento di tale obbligo è strumentale a garantire una effettiva e non meramente formale partecipazione al procedimento, che culmini con una esplicita valutazione dell’amministrazione sulle osservazioni del privato, al fine di una comparazione dei contrapposti interessi coinvolti.

T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 09/02/2007, n. 113: avviso di deposito ed avviso di approvazione del progetto – differenze
Erroneamente l’amministrazione comunale ha ritenuto che la comunicazione effettuata ai sensi dell’art. 17 D.P.R. n. 327/2001 assorba anche quella di cui al precedente art. 16. Le due formalità non sono affatto equipollenti e nell’ambito del procedimento espropriativo, in ragione delle (costituzionalmente rilevanti) situazioni giuridiche intercettate, le forme diventano sostanza. L’avviso di cui all’art. 16 comma 4, D.P.R. n. 327/2001 realizza, infatti, una garanzia partecipativa non meramente formale rappresentando un necessario passaggio cognitivo-dialettico funzionale sia per la parte, che può opporre fatti e/o circostanze non considerati, sia per l’amministrazione che quelle osservazioni deve esaminare e valutare prima di approvare il progetto definitivo dell’opera; per cui, da tale omissione procedurale discende l’illegittimità degli atti approvativi del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità ed in via derivata di quello occupativo ed espropriativo.

Cons. Stato (Ad. Plen.), 15/09/1999, n. 14: avviso ed erronea individuazione dei beni
Nell’espropriazione per p.u., l’erronea determinazione dei beni da espropriare inficia la validità del relativo procedimento quando si risolva in un errore sulla loro individuazione, sì che l’azione amministrativa ne risulti fuorviata; negli altri casi tale errore rileva ai fini della quantificazione della relativa indennità. L’indicazione catastale contenuta nel provvedimento di espropriazione non è infatti diretta ad accertare rigorosamente la proprietà del fondo al fine di qualificarne il regime giuridico ma ad individuare il titolare del bene nei cui confronti opera l’effetto ablativo, e che ha diritto alla percezione dell’indennità…E’ illegittimo il decreto di espropriazione per pubblica utilità di un’area qualora, a prescindere dalle diversità dei dati catastali, manchi nell’atto ogni precisazione in ordine alla delimitazione dei confini, all’ubicazione dei beni e alla quantità del terreno interessato e le eventuali inesattezze riscontrabili nei provvedimenti ablatori in merito alla misurazione delle superfici espropriate possono tradursi in un vizio dell’atto che individua i beni soltanto se producono un’incertezza assoluta circa l’individuazione del bene costituente l’oggetto dell’acquisto coattivo.