Le procedure di espropriazione per pubblica utilità

Apposizione del vincolo espropriativo

Il testo unico espropri considera l’apposizione del vincolo espropriativo come una fase indispensabile per la legittimità della procedura di espropriazione per pubblica utilità. L’apposizione del vincolo è la prima fase della procedura espropriativa ed è in sostanza la prenotazione del bene per un futuro esproprio da parte della pubblica amministrazione. Il vincolo espropriativo può derivare da:
– Approvazioni o varianti al prg: i comuni possono prevedere che alcune aree siano destinate ad esproprio per la realizzazione di opere di pubblica utilità. Normalmente l’apposizione del vincolo avviene semplicemente con il classamento di una zona a destinazione pubblica. Il vincolo apposto ha durata quinquennale e quindi spesso l’apposizione del vincolo precede anche di molto l’effettivo avvio di una procedura espropriativa. Tuttavia, l’apposizione del vincolo preclude al proprietario qualsiasi edificazione sul bene..
– Conferenze di servizi e accordi di programma: sono gli strumenti utilizzati per opere pubbliche che riguardino più comuni o più province. L’apposizione del vincolo viene normalmente fatta poco prima dell’approvazione del progetto definitivo o addirittura contestualmente all’approvazione del progetto. Ne consegue l’automatica variante dei prg interessati purché se ne dia esplicitamente atto.

L’apposizione del vincolo espropriativo deve essere comunicata ai proprietari che hanno 30 giorni per presentare osservazioni a cui deve essere data risposta per iscritto. Quando i proprietari sono più di 50 la comunicazione non avviene personalmente, ma per l’ente è sufficiente la pubblicazione nell’albo pretorio.

La durata del vincolo espropriativo è comunque quinquennale. Decorsi i 5 anni il vincolo può essere rinnovato ma deve essere fatto oggetto di indennizzo; il pagamento dell’indennizzo per la rinnovazione del vincolo non è però automatico, ma deve essere richiesto dal proprietario. In mancanza di rinnovazione il vincolo decade e il terreno diventa zona bianca, ossia resta privo di qualificazione urbanistica. È utile però chiarire che in caso di richiesta di certificato di destinazione urbanistica si troverà indicazione del suddetto vincolo anche se scaduto. Per chiederne quindi la rimozione anche formale il proprietario dovrà effettuare una richiesta di riqualificazione giuridica del bene. Importante è la differenza tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi.

Approvazione del progetto preliminare

È il primo passaggio per l’approvazione dell’opera da realizzare e quindi il primo passo nella procedura di esproprio. Viene depositato presso gli enti pubblici interessati il progetto completo di tutti gli elaborati grafici, di una relazione illustrativa, dell’individuazione dei terreni e dei proprietari coinvolti.
Il progetto viene depositato presso i Comuni interessati dall’opera e del deposito vengono informati i proprietari coinvolti salvo che il progetto riguardi più di 50 proprietari. In questo caso del deposito è dato avviso nell’albo pretorio.
I proprietari entro 30 giorni possono presentare osservazioni a cui devono essere fornite risposte per iscritto. Le osservazioni devono avere come oggetto le criticità dell’opera, i danni che l’opera crea al privato e le possibili soluzioni alternative. Questa è l’ultimo momento in cui il proprietario può cercare di far modificare il progetto in corso di approvazione.
In tale fase i proprietari possono chiedere l’acquisto da parte dell’ente espropriante delle porzioni residue dei beni espropriati (l’ente espropriante non è però obbligato all’acquisto).
Dopo il deposito del progetto preliminare il progetto viene sottoposto, ove previsto, alla valutazione di impatto ambientale.

Approvazione del progetto definitivo

L’approvazione del progetto definitivo è l’atto che di fatto dà inizio all’esecuzione effettiva dell’opera e quindi alla procedura di esproprio. Dopo tale atto diventa assolutamente difficile che l’opera non venga realizzata o che venga ad essere modificata.
In tale atto devono essere citati tutti gli elementi fondamentali del procedimento amministrativo che ha condotto all’approvazione del progetto.
Dall’approvazione del progetto definitivo deriva automaticamente l’effetto della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Se il progetto è approvato da un ente diverso dal Consiglio Comunale deve essere a questo comunicato per il recepimento della variante urbanistica.
L’approvazione del progetto definitivo deve essere comunicata ai proprietari interessati dall’esproprio mediante notifica giudiziale.

Negoziazione dell’indennità provvisoria

Nell’ambito di espropri di limitate estensioni e gestiti da enti locali è normalmente possibile una fase di negoziazione dell’indennità provvisoria.
Per indennità provvisoria di esproprio deve intendersi la prima offerta che l’ente pubblico espropriante fa al proprietario del bene. Tale indennità provvisoria diviene definitiva solo se viene accettata.
Entro 30 giorni dall’approvazione del progetto definitivo l’autorità espropriante comunica al proprietario espropriato l’approvazione stessa ed indica una prima indennità provvisoria proposta.
Il proprietario nei successivi 30 giorni può avanzare osservazioni indicando tutti gli elementi utili per una corretta fissazione dell’indennità provvisoria di esproprio. A tali osservazioni l’ente deve offrire risposta scritta.
In tale risposta è contenuta la fissazione ultima dell’indennità provvisoria di esproprio effettuata ad opera degli uffici tecnici.
L’accettazione dell’indennità provvisoria rende definitiva l’indennità di esproprio. Tale accettazione è assolutamente irrevocabile.
In caso di mancata accettazione dell’indennità provvisoria si possono aprire le procedure per la determinazione dell’indennità definitiva di esproprio.

Decreto di esproprio/Cessione volontaria

Nel caso in cui il proprietario decida di accettare l’indennità provvisoria offerta il trasferimento della proprietà del bene a favore dell’ente avviene normalmente mediante un atto notarile denominato cessione volontaria. (Per approfondimenti sulla cessione volontaria vedi anche : Espropriazione e cessione volontaria)
Anche in caso di accettazione dell’indennità provvisoria l’ente pubblico può tuttavia preferire l’emanazione di un atto di diritto amministrativo denominato decreto di esproprio, con il quale viene trasferita la proprietà del bene espropriato. L’emanazione di tale decreto è viceversa il modo ordinario di trasferimento delle proprietà in caso di non accettazione dell’indennità provvisoria.
L’emanazione del decreto di esproprio deve in ogni caso essere emessa entro 5 anni dall’approvazione del progetto definitivo e dalla contestale dichiarazione di pubblica utilità. Tale termine è rinnovabile per soli 2 anni a causa di compravate cause di forza maggiore (Per approfondimenti sulla rinnovazione della dichiarazione di pubblica utilità: Il rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità).
Con l’emanazione del decreto di esproprio avviene il passaggio di proprietà del bene a favore dell’ente espropriante. Il decreto di esproprio è quindi sempre preceduto dal frazionamento catastale del bene espropriato.
L’emanazione del decreto di esproprio deve essere preceduta dal pagamento dell’indennità provvisoria accettata o dal deposito dell’indennità provvisoria non accettata presso la Cassa Depositi e Prestiti.

Immissione in possesso

L’immissione in possesso è l’atto con cui l’ente assume la disponibilità materiale del bene. Tale atto, salvo che sia in atto una procedura di occupazione di urgenza, normalmente segue l’emanazione del decreto di esproprio e quindi segue il trasferimento della proprietà.
L’atto consiste in un verbale redatto alla presenza dei proprietari espropriati in cui viene compilato lo stato di consistenza del bene mediante una descrizione analitica del terreno o dell’edificio espropriato. In caso di assenza o dissenso del proprietario il verbale viene redatto alla presenza di due testimoni.
A partire dall’immissione in possesso l’ente ha il titolo per operare sul bene e per iniziare la realizzazione dell’opera.

Determinazione dell’indennità definitiva

Nel caso in cui il proprietario non accetti l’indennità provvisoria offerta entro il termine di 30 giorni, l’ente espropriante deve dare notizia al proprietario delle modalità per la fissazione dell’indennità definitiva. È bene infatti ribadire che l’indennità provvisoria costituisce l’effettiva indennità di esproprio solo in caso di accettazione della stessa, diversamente il proprietario ha il diritto a che sia calcolata l’indennità definitiva.
Le procedure per la determinazione dell’indennità definitiva sono:

La commissione tecnico arbitrale

Entro 20 giorni dalla comunicazione della possibilità di avvalersi di tale strumento il proprietario espropriato può nominare un tecnico di propria fiducia. Tale termine peraltro non è decadenziale e quindi la richiesta può essere fatta anche successivamente alla scadenza.
Tale tecnico viene quindi affiancato da un tecnico indicato dall’ente espropriante e da un terzo tecnico incaricato dal Presidente del Tribunale su istanza del proprietario o dell’ente. La commissione così composta redige quindi una perizia di stima del bene espropriato e valuta tutti gli ulteriori eventuali danni subiti dal proprietario a seguito dell’espropriazione.
La stima effettuata dal collegio arbitrale costituisce l’indennità definitiva di esproprio.
Alle operazioni di tale collegio il proprietario ha diritto di assistere personalmente o per il tramite di un suo avvocato ed ha la possibilità di presentare osservazioni orali o scritte. Di fatto si stabilisce un contraddittorio all’interno di tali commissioni, nel quale il proprietario è ben tutelato e rappresentato. È ovviamente assolutamente consigliabile che il proprietario non partecipi direttamente, ma nomini un legale specificamente preparato nella materia delle espropriazioni per pubblica utilità.
Elemento di primaria importanza è che le spese di tale collegio, ivi comprese quelle relative al tecnico nominato da proprietario, sono di fatto sempre a totale carico dell’ente espropriante (vedi anche: Rideterminazione dell’indennità di esproprio), infatti:
• sono a carico dell’ente espropriante se l’indennità definitiva stimata dal collegio è di almeno il 10% maggiore dell’indennità provvisoria offerta dall’ente
• sono suddivise a metà tra il proprietario e l’ente se l’indennità definitiva è superiore dell’indennità provvisoria di meno del 10%
• sono a carico del proprietario se l’indennità definitiva stimata dal collegio è inferiore all’indennità provvisoria offerta.
(Per approfondimenti sul tema: Il consiglio di stato conferma: la commissione tecnica e decreto di esproprio)

Commissione provinciale espropri

Qualora il proprietario non dichiari di volersi avvalere di una commissione tecnico arbitrale, per la fissazione dell’indennità definitiva viene nominata dal Presidente della Provincia una Commissione a composizione tendenzialmente politica. La Commissione è infatti composta in parte da membri direttamente nominate dal Presidente della Provincia, in parte da membri indicati dalle associazioni di categoria dei coltivatori e degli imprenditori agricoli. Tale commissione procede quindi alla stima dell’indennità definitiva di esproprio, attenendosi di norma a criteri piuttosto rigidi e restrittivi. Spesso occorre attendere anni prima di avere la stima dell’indennità da parte della Commissione Provinciale espropri. Il proprietario, d’altra parte, non è ammesso a partecipare ai lavori della Commissione, né può presentare scritti o osservazioni. Questi sono i motivi per cui sconsigliamo di avvalersi di tale strumento.

Ricorso in Corte di Appello

Contro la determinazione dell’indennità di esproprio effettuata dalla Commissione Provinciale Espropri o dal Collegio arbitrale, le parti possono ricorrere alla Corte di Appello che, nominato un consulente tecnico di ufficio, rideterminerà giudizialmente l’indennità di espropriazione.
Va precisato che è comunque possibile ricorrere direttamente alla Corte di Appello anche prima di aver richiesto la nomina del collegio arbitrale o della Commissione Provinciale Espropri, purché sia già stato emesso il decreto di esproprio.

L'occupazione d'urgenza: Il procedimento di esproprio ex art. 22 bis

È la procedura utilizzata negli espropri riguardanti:
– più di 50 proprietari espropriati
– opere relative ad infrastrutture strategiche od insediamenti produttivi
– situazioni di particolare urgenza e necessità adeguatamente motivate

Di fatto tale procedura restringe moltissimo il diritto di partecipazione degli espropriati e le possibilità di una negoziazione dell’indennità provvisoria.
Al momento dell’approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità, infatti, viene emesso un decreto che autorizza l’ente espropriante ad effettuare l’immissione in possesso prima dell’emanazione del decreto di esproprio e quindi prima del passaggio di proprietà del bene e del pagamento dell’indennità di esproprio.
Contestualmente all’emissione del decreto di occupazione di urgenza viene anche fissata l’indennità provvisoria di esproprio, senza possibilità di negoziazione da parte del proprietario.
A compensare questa riduzione dei diritti è previsto però il pagamento di una indennità aggiuntiva, pari ad un interesse dell’8,33% annuo per ogni anno di occupazione e quindi dall’immissione in possesso e fino al pagamento dell’indennità di espropriazione.
(Per approfondimenti sulle modalità di calcolo dell’occupazione di urgenza:

Termine iniziale e termine finale per il calcolo dell’occupazione di urgenza

L’occupazione di urgenza – i termini di pagamento

Per approfondimenti ulteriori:

Il decreto di esproprio è revocabile?

Il diritto di ripensamento della P.A.

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