L’indennizzo per l’acquisizione del bene nell’occupazione illegittima: la determinazione secondo il valore di mercato

Il terzo comma dell’art. 42 bis dpr 327/2001 si occupa della determinazione del risarcimento dovuto al proprietario il cui bene sia stato illegittimamente occupato e quindi fatto oggetto di acquisizione sanante.

Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7

Il comma inizia il suo dettato facendo salve le ipotesi in cui la legge possa prevedere differenti parametri di valutazione, rispetto a quelli che il comma si appresta a dettare.

La clausola appare sostanzialmente una clausola di stile, che richiama probabilmente l’incipit dell’art. 32 dpr 327/2001 dettato in ordine ai criteri per la determinazione dell’indennità di esproprio. In realtà non esistono ovviamente altre e differenti previsioni legislative che disciplinino l’istituto dell’acquisizione sanante e pertanto il richiamo appare del tutto vuoto. Difficile anche immaginare che il legislatore in un futuro possa prevedere differenti normative in materia di occupazione illegittima per specifici e speciali settori. E peraltro tali norme speciali prevarrebbero di per sé sulla normativa generale anche indipendentemente dal richiamo operato dall’art. 42 bis.

Interessante è quindi osservare come la norma definisca il corrispettivo economico dovuto al proprietario come “indennizzo”. Anche tale nomenclatura trae origine direttamente dalla materia e dalla tradizione espropriativa ed in qualche modo conferma la ricostruzione del provvedimento di acquisizione sanante come procedimento espropriativo semplificato.

Va da subito messo in evidenza come la nomenclatura utilizzata, ovvero indennizzo anziché risarcimento, nulla muti sotto il profilo sostanziale, nè possa condurre ad alcuna interpretazione giurisprudenziale più o meno favorevole al proprietario.

La qualificazione di risarcimento avrebbe forse indicato più direttamente la connessione tra l’occupazione illegittima, illecito a natura permanente, e il provvedimento di acquisizione sanante. Il legislatore ha però forse preferito optare per la definizione di indennizzo al fine di evidenziare la natura innovativa del provvedimento di acquisizione sanante, provvedimento amministrativo volto a superare la situazione di illecito mediante l’esercizio di un potere amministrativo vincolata. Come detto, comunque, si ritiene che ciò non abbia conseguenze sotto il profilo sostanziale.

L’indennizzo è dovuto, come specifica la norma, per il pregiudizio patrimoniale subito dall’ormai ex proprietario dei beni in ragione di quanto già specificato dal comma 1 della stessa norma, ovverosia l’acquisizione non retroattiva del bene illegittimamente occupato e trasformato: acquisizione che sarà al patrimonio indisponibile dell’ente che il provvedimento sia legittimata ad emettere.

La norma quindi specifica che l’indennizzo è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità.

Il parametro del valore venale è da connettere in materia espropriativa al valore di mercato del bene (noto è che la teoria estimativa tende a porre differenziazioni tra il concetto di valore di mercato e di valore venale del bene, tali differenziazioni tuttavia non paiono essere state fino ad ora recepite nella giurisprudenza di settore).

Il riferimento al valore venale appariva imprescindibile a seguito delle note sentenze emesse dalla Corte Costituzionale 349/2007 e 181/2011, con le quali già in materia espropriativa l’indennizzo sia dei terreni agricoli, sia dei terreni edificabili è stato riportato al valore di mercato medesimo.

Pur tuttavia in materia di occupazione illegittima nella determinazione di tale valore particolare importanza assume il momento in cui condurre la valutazione.

Ebbene, se l’acquisizione si verifica al momento dell’emissione del provvedimento acquisitivo e se tale acquisto ha efficacia non retroattiva come sancito dal primo comma, allora appare certo che il momento da considerare per la stima del valore del bene non possa che essere quello dell’emissione del provvedimento acquisitivo stesso.

Dovendo però valutare il bene a quel momento, il perito si dovrà trovare a valutare sempre un terreno che sia stato già trasformato dalla pubblica amministrazione e quindi edificato dalla stessa, in quanto appunto solo terreni che siano già stati modificati possono essere fatti oggetto del provvedimento di acquisizione sanante secondo quanto indicato sempre dal primo comma della norma.

Il punto è stato confermato dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza 71 del 30 aprile 2015 che infatti ha affermato: “la norma prevede bensì la corresponsione di un indennizzo determinato in misura corrispondente al valore venale del bene e con riferimento al momento del trasferimento della proprietà di esso, sicché non vengono in considerazione somme che necessitano di una rivalutazione”.

Il principio veniva dettato al fine di replicare alle ragioni di chi, sollecitando una denuncia di incostituzionalità della norma, evidenziava come l’art. 42 bis nel non prevedere la corresponsione della rivalutazione monetaria in favore del proprietario del bene occupato, avrebbe in ciò violato i suoi diritti costituzionalmente garantiti di uguaglianza e di tutela della proprietà.

L’affermazione della Corte pare avere delle conseguenze decisamente importanti che sono state colte dal Consiglio di Stato nella sentenza 4457 del 25 ottobre 2016 dove può leggersi proprio a proposito del passaggio della sentenza della Corte Costituzionale sopra indicato: “Esclude, inoltre, il Collegio che dall’applicazione del parametro anzidetto possa configurarsi per il privato un ristoro economico svantaggioso, atteso che la disposizione in esame risponde ad una finalità di favore per l’espropriato, nella misura in cui sottintende che il valore venale del bene cui la norma si riferisce comprende non solo il valore del suolo occupato, ma anche quello delle opere che su di esso siano state eventualmente realizzate (le quali, ove la p.a. non procedesse all’acquisizione, sarebbero soggette ad accessione a favore del privato in applicazione degli ordinari canoni civilistici).”

A parere del Consiglio di Stato, quindi, nello stimare il valore del bene come fatto oggetto di trasformazione e al momento dell’emissione del provvedimento di acquisizione sanante non si potrebbe prescindere dal considerare altresì il valore di quanto già edificato dalla pubblica amministrazione. E pertanto la norma, nel non prevedere la rivalutazione e nello specificare l’efficacia non retroattiva dell’acquisto del bene, avrebbe un intento di favore per “l’espropriato” che si dovrebbe veder pagato non già il valore del nudo terreno, ma anche il valore del realizzato.

A riprova di ciò il Consiglio di Stato evidenzia come ciò appaia una naturale conseguenza dello stesso principio di accessione stabilito dal codice civile agli artt. 934 e ss.

Va peraltro evidenziato come, così interpretato, l’art. 42 bis dpr 327/2001 darebbe al proprietario una tutela maggiore di quella riconosciuta in tema di accessione. Se infatti l’art. 934 c.c. sancisce che tutto ciò che si trova sul suolo appartiene al proprietario del suolo, l’art. 936 c.c, stabilisce che in caso di opere effettuate da un terzo su suolo altrui (come nel caso di occupazione illegittima della pubblica amministrazione) il proprietario del suolo possa decidere o di chiedere la rimozione dell’opera, o di ritenere il bene; in tale secondo caso lo stesso proprietario sarebbe costretto però a rimborsare il terzo o del valore dei materiale e del costo della manodopera o dell’aumento di valore del fondo.

Ma in effetti il caso, seppur simile è diverso: nel caso di cui all’art. 936 c.c., infatti, il proprietario del fondo occupato resta proprietario del fondo e del bene illegittimamente costruito, mentre nel caso dell’acquisizione illegittima il proprietario viene spogliato del bene per ragione di pubblica utilità. Pienamente ragionevole è quindi una differente valutazione legislativa delle due situazioni.

Pertanto l’indennità dovuta nel provvedimento di acquisizione sanante dovrà considerare il valore del terreno al momento dell’emissione del provvedimento di acquisizione, ma anche il valore che su quel bene si trovi e quindi anche il valore delle edificazioni effettuate dall’amministrazione occupante.

Quanto al terreno esso dovrà essere valutato al valore venale in ragione della destinazione urbanistica che lo stesso abbia al momento dell’emissione del provvedimento acquisitivo, come confermato dallo stesso terzo comma dell’art. 42 bis. La norma, infatti, specifica che ove si tratti di terreni edificabili, per la determinazione del valore del fondo dovrà farsi applicazione dei commi 3, 4, 5, 6 e 7 dell’art. 37 dpr 327/2001, norma dettata per la determinazione dell’indennità di esproprio per i terreni edificabili.

Senza potersi qui fermare alla complessa analisi della disciplina le norme richiamate dell’art. 37 escludono che un terreno si possa qualificare come edificabile quando sul medesimo sussista un vincolo di inedificabilità assoluto sancito dalla legge. Altresì le norme richiamate escludono che si possa considerare come edificabile un terreno cui manchi l’edificabilità di fatto. Pertanto, secondo l’unanime interpretazione fattane dalla Corte di Cassazione, un terreno potrà considerarsi edificabile quanto tale risulterà in base alle disposizioni del piano regolatore e quando non sussista un vincolo di edificabilità sovraordinato.

Ora difficile sarà comprendere nella valutazione del bene i rapporti tra la destinazione di prg del terreno e quanto sul bene già sia stato costruito, dal momento che qui, a differenza di quanto avviene nel caso delle espropriazioni, si sarà in presenza di terreni occupati da opere pubbliche e che quindi si presume siano almeno conformi allo strumento urbanistico.

In presenza di strade quindi, ad esempio, si dovrà valutare il valore della strada costruita nonché il valore aggiuntivo del terreno ove la destinazione di prg consentisse di realizzare beni ed opere di maggior valore rispetto alla strada già costruita. In presenza di ospedali…si dovrebbe valutare il valore dell’ospedale… in presenza di edifici residenziali…il valore dell’edificio.

Certo questa è la conseguenza del legale la data della determinazione del valore alla data di emissione del provvedimento di acquisizione, ma forse sarebbe stato più logico e congruo valutare il bene al momento dell’occupazione e prevedere poi la rivalutazione della somma alla data del provvedimento di acquisizione, salvo magari prevedere un incremento del valore nel caso in cui il bene fosse stato utilizzato per la realizzazione di edifici residenziali, industriali o commerciali.

Quel che è certo è che non si potrà far applicazione del comma 7 dell’art. 37 pur richiamato dall’art. 42 bis nella parte in esame: il comma 7 è stato fatto oggetto di dichiarazione di incostituzionalità già con sentenza 338/2011 della Corte Costituzionale.