Il provvedimento di acquisizione sanante: il risarcimento del danno patrimoniale per l’illegittima occupazione

Con l’emissione del provvedimento di acquisizione sanante, la Pubblica Amministrazione pone fine ad una situazione di illecito permanente, operando come già visto, una acquisizione non retroattiva del bene al patrimonio dello stato, con un procedimento che viene dalla giurisprudenza definito un’espropriazione semplificata.

Il carattere non retroattivo dell’acquisizione, come già indicato, fa sì che la valutazione del bene debba essere condotta al momento dell’emanazione del provvedimento. Tuttavia, la non retroattività dell’acquisizione ha l’ulteriore effetto di non sanare l’illegittima occupazione intervenuta.

L’occupazione illegittima, in quanto atto illecito, dà diritto al proprietario che l’ha subita di vedersi risarcito il danno patrimoniale e non patrimoniale subito. Tale danno trova la sua fonte, evidentemente, nell’impossibilità di usare e di godere del bene da parte del proprietario a causa dell’illegittima occupazione dell’ente pubblico.

Il comma 3° dell’art. 42 bis si occupa di quantificare l’importo del danno patrimoniale risarcibile connesso al periodo di illegittima occupazione, stabilendo un risarcimento pari al 5% del valore del bene per ogni anno di intervenuta occupazione salvo che dagli atti del procedimento non risulti la prova di un diverso danno.

La giurisprudenza evidenzia senza incertezze che il danno da illegittima occupazione risulta un danno ascrivibile alla categoria dei danni provati in re ipsa: la semplice prova del fatto dà la prova della verificazione del danno patrimoniale, senza necessità che il proprietario debba provare la reale esistenza dello stesso. Il danno infatti, consistendo nella perdita della disponibilità della cosa, “si prova da sé”.

Consiglio di Stato sez. IV, 27/05/2019, n.3428: “È errato ritenere che il danno subito dal proprietario privato del possesso per effetto dell’occupazione del suolo preordinato all’espropriazione rientri nella categoria del cd. ‘danno conseguenza’ con la necessità, pertanto, di dimostrare il danno subito. Nel caso di occupazione illegittima il danno è ‘in re ipsa”, poiché esso coincide con la temporanea perdita della facoltà di godimento inerente al diritto di proprietà (danno ‘”conseguente”) id est con l’incisione sul contenuto proprio del diritto di proprietà (quello afferente alla sfera delle facoltà).”

Esclusi quindi particolari oneri probatori in capo al proprietario in ordine alla esistenza del danno, per quanto riguarda la quantificazione del medesimo, il legislatore prevede un criterio legale stabilendo un importo pari al 5% del valore del bene per ogni anno di intervenuta occupazione.

In ragione di ciò il proprietario danneggiato sarebbe esentato non solo dall’onere di provare l’effettiva realizzazione del danno (che si configura in re ipsa), ma anche dall’onere di provare l’entità del danno subito, stante una predeterminazione legale dello stesso.

Il legislatore fa però salvo il caso in cui “dagli atti del procedimento” risulti la prova “di una diversa entità del danno”. La formula, inutile nasconderlo, è un po’ ambigua e si presta ad una duplice interpretazione: può ritenersi un esempio di trascurato linguaggio giuridico ed interpretarsi come il più classico “salva la prova del danno maggiore”. In questo caso, fermo il riconoscimento del 5% annuo in favore del proprietario come soglia minima garantita, ove questi ritenga che il danno subito sia maggiore, la legge gli riconoscerebbe comunque la possibilità di provare in giudizio il maggior danno subito. Ed anzi la formulazione del testo parrebbe aprire anche alla possibilità, immaginiamo assai rara, che sia lo stesso ente pubblico che emette il decreto di acquisizione sanante a poter riconoscere un danno maggiore al proprietario ove ciò risulta palesemente dagli atti.

Tuttavia, una interpretazione letterale della norma potrebbe portare anche alla possibilità di riconoscimento da parte dell’Autorità Amministrativa di un danno patrimoniale minore rispetto al 5% annuo predeterminato dal legislatore, ove ciò emergesse dagli atti del procedimento. La norma non parla infatti di maggior danno, ma di “diverso danno”. Se quindi l’amministrazione optasse per il riconoscimento di un danno patrimoniale inferiore alla soglia legale del 5%, il proprietario si troverebbe nella necessità di dover dimostrare in giudizio il reale danno subito, ogni qual volta voglia richiedere un danno inferiore a quello stimato dalla amministrazione.

I primi arresti della giurisprudenza parrebbero tuttavia escludere tale ipotesi ermeneutica come può leggersi in T.A.R. Trieste, (Friuli-Venezia Giulia) sez. I, 10/01/2018, n.4: “L’art. 42 bis, comma 3, secondo periodo, T.U. Espropri, nel fissare l’interesse del cinque per cento sul valore venale del bene, è espressa nel riconoscere che il suo computo è effettuato a titolo risarcitorio, fatto salvo, ovviamente, che venga offerta prova del maggior danno sofferto. In ogni caso, anche laddove volesse riconoscersi natura di mero indennizzo alla percentuale di « ristoro » stabilita per legge, è comunque palese che parte ricorrente, ritenendo non satisfattivo l’importo così quantificato, intende agire per il maggior danno ovvero per ottenere pacificamente il risarcimento del danno provocato dall’illegittimo comportamento del Comune riconducibile all’esercizio di un pubblico potere, con conseguente sussumibilità della fattispecie in quella astratta normativa delineata dall’art. 133, comma 1, lett. g), primo periodo, c. proc. amm. attribuita alla giurisdizione esclusiva del g.a..”

Tale interpretazione parrebbe comprovata peraltro da due argomenti abbastanza forti. In primo luogo, occorre osservare come gli artt. 49 e 50 dpr 327/2001 in tema di occupazione legittima, riconoscano al proprietario del terreno occupato un indennizzo paro a 1/12 annuo del valore del bene occupato e quindi pari all’8,33%, senza che il proprietario abbia alcun obbligo probatorio a riguardo.

All’art. 42 bis dpr 327/2001 il legislatore riconosce un valore pari al 5% annuo, valore quindi decisamente inferiore. Ritenere possibile che il risarcimento, per un medesimo fatto occupativo, diventi ulteriormente inferiore, porrebbe dubbi di costituzionalità sulla norma per palese difformità di trattamento tra il caso dell’occupazione legittima e dell’occupazione illegittima.

In secondo luogo, la giurisprudenza, trattando casi di occupazione illegittima che non sia sfociata nell’emissione di un provvedimento di acquisizione sanante, mostra di voler far applicazione analogia ed equitativa, per la determinazione del danno patrimoniale, al criterio legale del 5% previsto dal legislatore in tema di acquisizione sanante, esimendo quindi il proprietario occupato dall’onere di provare il danno patrimoniale subito fino alla soglia appunto del 5%.

Tra le tante si legga:

T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 08/10/2018, n.5820: “Il danno da indebita occupazione, da parte della p.a., di fondi privati deve essere risarcito per ogni anno di abusiva occupazione. Tale danno può quantificarsi, con valutazione equitativa, ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell’interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con l’art. 42 bis, comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale.”

Ecco quindi che se il parametro del 5% diventa parametro base, espressione di un principio generale, l’interpretazione dell’infelice dizione dell’art. 42 bis deve essere correttiva, nel senso più compiuto di “salva la prova del danno maggiore”, esentando quindi il proprietario da qualunque onere probatorio salva la volontà del medesimo di provare un danno maggiore rispetto al 5% annuo riconosciuto automaticamente dal legislatore.